一、前言
能源緊缺和環(huán)境污染已經(jīng)成為威脅全球可持續(xù)性發(fā)展的兩大障礙。在全社會(huì)總能耗中，
建筑能耗的比例占近三分之一。為了改善生存環(huán)境和保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，世界各國(guó)均將節(jié)約能源作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略措施。在我國(guó)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，建設(shè)總量逐年擴(kuò)大，建筑用能占全社會(huì)能耗的比重也不斷增大，但建筑用能利用效率低和污染嚴(yán)重的問(wèn)題卻一直未能解決，
建筑節(jié)能與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距很大。究其原因，除了起步晚、資金投入少、認(rèn)識(shí)不足、技術(shù)落后等因素外，相關(guān)法律法規(guī)不完善是重要的原因。因此，我國(guó)的建筑節(jié)能亟待政府和行政主管部門(mén)完善相應(yīng)的法規(guī)體系。
二、完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法規(guī)體系的必要性很
多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于建筑節(jié)能都建立了完整的法律體系，對(duì)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展起到了積極的推動(dòng)作用。日本是能源匱乏的國(guó)家，早在1979年便頒布實(shí)施了《合理用能法》，對(duì)能源消耗標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格的規(guī)定，并對(duì)建設(shè)方的節(jié)能義務(wù)做了規(guī)定；1998年制定《2010年能源供應(yīng)和需求的長(zhǎng)期展望》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)采用穩(wěn)定的節(jié)能措施來(lái)控制能源需求。美國(guó)是人均能源占有量最多、能源相對(duì)豐富的國(guó)家，同樣重視節(jié)約能源方面的立法。相繼出臺(tái)《資源節(jié)約與恢復(fù)法》、《聯(lián)邦能源管理改進(jìn)法》、《國(guó)家能源政策法》等多部法律，對(duì)建筑節(jié)能相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。在1991年至1998年期間，共發(fā)布了10部行政令和2份總統(tǒng)備忘錄來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能。2003年出臺(tái)的《能源部能源戰(zhàn)略計(jì)劃》更是把“提高能源利用率”上升到能源安全戰(zhàn)略的高度。我國(guó)建筑節(jié)能存在的主要問(wèn)題之一就是新建建筑貫徹節(jié)能
設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的比例過(guò)低，建設(shè)部2000年曾對(duì)北方
采暖地區(qū)貫徹
建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的情況組織檢查，發(fā)現(xiàn)達(dá)到建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的
節(jié)能建筑只占同期建筑總量的5.7%。同時(shí)社會(huì)和公眾缺乏建筑節(jié)能意識(shí)，致使建筑節(jié)能工作缺乏積極性和自覺(jué)性。這就需要政府制定相應(yīng)的強(qiáng)制性法律法規(guī)來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能工作順利進(jìn)行。因此，現(xiàn)階段完善我國(guó)建筑節(jié)能領(lǐng)域的法規(guī)體系是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。
三、建筑節(jié)能法規(guī)體系現(xiàn)狀分析
1994年建設(shè)部成立了節(jié)能工作協(xié)調(diào)組與建筑節(jié)能辦公室，開(kāi)始有組織地制定建筑節(jié)能政策并組織實(shí)施。制定了《建筑節(jié)能"九五"計(jì)劃和2010年規(guī)劃》和《建筑節(jié)能"十五"計(jì)劃綱要》，確立了開(kāi)展建筑節(jié)能的目標(biāo)、階段與任務(wù)。建設(shè)部多次下發(fā)關(guān)于實(shí)施建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的通知，推動(dòng)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。1997年八屆人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》（以下簡(jiǎn)稱《節(jié)能法》），將節(jié)能確立為國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。國(guó)家第一次通過(guò)立法的形式對(duì)合理利用能源、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)和利用
新能源、推進(jìn)
節(jié)能技術(shù)進(jìn)步等做出了相應(yīng)的規(guī)定。《節(jié)能法》的頒布對(duì)于推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)環(huán)境，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了重要的作用，同時(shí)也對(duì)建筑節(jié)能工作起到了一定的規(guī)范和引導(dǎo)作用。
為了貫徹執(zhí)行《節(jié)能法》和推動(dòng)建筑節(jié)能50%設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，2000年2月18日，建設(shè)部頒發(fā)了76號(hào)部長(zhǎng)令《
民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)建筑節(jié)能的審批、設(shè)計(jì)、施工、工程質(zhì)量監(jiān)督及運(yùn)營(yíng)管理各個(gè)環(huán)節(jié)做了明確規(guī)定，提出了具體處罰措施。
我國(guó)有關(guān)建筑節(jié)能的法律規(guī)章正逐步建立，但仍不能滿足全面開(kāi)展建筑節(jié)能工作的需要。建筑節(jié)能相關(guān)法規(guī)體系還不完善，存在的主要問(wèn)題有：（1）缺乏系統(tǒng)的針對(duì)建筑節(jié)能的法律。目前，我國(guó)沒(méi)有專門(mén)對(duì)建筑節(jié)能立法，且相關(guān)的法律中也缺少建筑節(jié)能的內(nèi)容。雖然出臺(tái)了《節(jié)能法》，但缺少關(guān)于建筑節(jié)能的具體內(nèi)容。現(xiàn)行的《建筑法》中也沒(méi)有任何關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定。因此，在法律層面上，建筑節(jié)能缺乏明確的法律依據(jù)。（2）具有操作性的法規(guī)層次較低，法律效力不大。我國(guó)具有操作性的法規(guī)多是由建設(shè)部制定的一些辦法、規(guī)定和通知等，在具體運(yùn)用中難以產(chǎn)生法律效力，缺乏對(duì)行為主體的法律制約。例如建設(shè)部頒發(fā)的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章，法律地位較低，推動(dòng)建筑節(jié)能工作、加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與監(jiān)管的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（3）有關(guān)法律法規(guī)滯后。我國(guó)目前執(zhí)行的有些法律法規(guī)還是從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下延續(xù)而來(lái)的。由于時(shí)空差異已出現(xiàn)適用范圍有誤、規(guī)定內(nèi)容過(guò)時(shí)等問(wèn)題，急需補(bǔ)充和修訂。（4）法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不完善。目前，《建筑法》中關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定存在空白，而國(guó)務(wù)院也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)，因此建筑節(jié)能的法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上還很不完善，法規(guī)體系尚未形成。
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